专家观点

当前，PPP市场主要呈现制度更加健全、项目平稳增质、监管更加有力和信息更加透明等特点。然而,部分项目在执行中被发现存在产出不及预期、履约付费不及时等问题，亟需进一步完善绩效管理长效机制，加强项目全过程绩效管理，实现PPP项目高质量发展。1.PPP项目绩效管理的重要意义（一）落实全面深化预算管理的应有之义。我国拥有全球最大的PPP市场，随着更多的项目进入运营期，未来很多项目涉及政府运营补贴支出。预算绩效管理机制下要求预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用。PPP模式将绩效管控嵌入准备阶段实施方案编制、采购阶段合同签署、执行阶段运营管理等全生命周期，涵盖建立标准化规范化的绩效目标和指标体系、细化量化项目产出、强化绩效运行监控、全面客观公正开展绩效评价、落实按效付费等全过程闭环管理，为政府付费提供依据，把财政预算绩效管理落到实处，做到花钱必问效、无效必问责，从机制上解决传统分散分治模式不能解决的项目预算控制难、质量控制难和结果控制难等问题，充分体现绩效预算管理的“4E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effec

在文旅领域推广PPP模式，是增加文旅产品、服务有效供给的重要手段，也是促进社会投资的重要抓手。PPP市场化的经营理念和专业化运作模式会促使整个文旅行业在投融资体制、运营体制和资源配置上进行变革，产生示范和辐射效应，推动行业转型升级。“体验艺术，感受生活之美！”春节假期，不少上海市民“打卡”上海闵行文化公园美术馆（宝龙美术馆），沉浸式参观“宝龙艺术大展”“花井祐介个展”“龙宝跨界艺术展”等展览，享受顶级艺术盛宴，接受艺术熏陶。上海宝龙美术馆是上海市首个PPP项目，也是文化和旅游领域推广应用PPP模式的典范之一。该美术馆以提供文化传播、展览、公共文化教育服务，着力提升地域文化底蕴为宗旨，开馆4年多来，累计举办展览80余场，接待参观人数60余万人。在文化和旅游高质量发展的新时期，“文旅+PPP”蕴藏着巨大可挖潜的空间。PPP模式能够广泛吸引社会资本投资，提高资金使用效率和专业运营水平，激活文旅产业潜力、释放文化魅力，助推公共文化服务水平提升、文化产业结构升级，实现文化赋能、文化铸魂。“多点开花”推进文化发展繁荣让人民群众享有更充实、更丰富、更高质量的精神文化生活，满足人民对精神文化的需求，对

积极扩大有效投资，不仅需要财政资金的带动引领，也需要社会资本的引入支撑。近日，国家发展改革委、财政部在部署2022年稳投资举措时，明确提出要进一步促进社会投资，鼓励和引导民间资本参与市政、交通、生态环境、社会事业等补短板项目建设。多位财政部PPP中心专家告诉证券时报记者，随着今年稳投资任务加重，政府和社会资本合作（PPP）模式不论是在减轻财政负担，以市场化机制更好运营项目，还是促进公共服务项目供给，都将有更大作为。今年PPP市场在签约、开工进度上有望进一步提速，以更快的发展助力有效投资。助力有效投资PPP模式有所为尽管2022年稳投资需求增大，但在财政赤字水平与新增地方政府专项债务额度大概率有所下调的预期下，以及目前隐性债务控制日趋严格、社会融资信用边际尚未宽松的大背景下，扩大有效投资不能仅靠政府资金。为此，国家发改委在近日部署2022年投资工作时提出，将进一步促进社会资本投资。对于地方政府来说，引入社会资本来建设项目无疑是减轻政府资金压力的好方式。如北京市政府在筹划2022年冬奥会相关场馆建设时，为减轻政府资金压力，积极推动民间资本发展，就采取了以PPP模式建设国家速滑馆等项目。北京

近日，财政部《PPP综合信息平台信息公开管理办法》（以下简称“《办法》”）发布，PPP市场众多专家表示，《办法》是在PPP领域践行信息公开，提高政府工作透明度，充分发挥政府信息对经济活动服务作用的重要举措，对于PPP项目的持续跟踪、适时监督具有重要意义。PPP市场相关专家表示，这一政策文件对PPP项目各参与方信息和项目信息公开内容、录入主体、公开方式等均做出了更加详细的说明和明确的要求，坚持全方位、全过程、全覆盖开展PPP项目全过程的责任划分、信息细化，有利于进一步明确各方权责，促进PPP项目提质增效，助力财政体制机制改革、助力公共事业全面深化改革。PPP市场信息公开制度“升级版”随着此次《办法》发布，2017年初开始施行的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）自此有了“升级版”。清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，《办法》进一步完善了PPP领域的信息公开管理制度，对于规范有序推进PPP具有重要意义，有助于进一步降低信息不对称。据记者了解，PPP综合信息平台是全国PPP信息管理和发布的平台，包括项目库、机构库和资料库，是目前国

财政部PPP中心近日发布的《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年10月报》（以下简称“10月报”）显示，10月份PPP开工建设项目90个、投资额2579亿元，环比增加2144亿元、上升492.9%，同比增加1036亿元、上升67.2%。其中，环比投资增长率创历史新高，而同比投资增长率仅次于今年3月份数据。相关专家表示，从10月份各项指标看，PPP管理库新入库项目增长数量达到年内新高，投资额也保持了良好的增长势头，这说明PPP市场出现探底回升信号，PPP发展进入了“注重质量、规范实施”的新阶段。开工建设项目环比增长率大幅提升10月报显示，当月签约落地项目40个、投资额1065亿元，同比增加339亿元、上升46.7%。业内专家认为，在库项目签约率稳步提升，且开工建设项目数量保持增长，项目推进节奏符合市场基本预期和要求。在云南省财政厅金融合作中心主任杨捷看来，10月份签约落地项目数量、开工项目投资额同比增长较高的原因有二：一方面今年各地经济受疫情影响程度相对减弱，经济建设有所恢复，新签约项目增加；另一方面是进入四季度后，很多地方通过PPP完成年度建设目标，这是PPP项目经过前期储备进而

日前，国务院副总理刘鹤在为2021中国5G+工业互联网大会所作的书面致辞中表示，习近平总书记高度重视新一代信息基础设施建设工作，指出要推动数字经济和实体经济融合发展。在此前的2021中国国际数字经济博览会上，刘鹤也曾提出“适度超前进行基础设施建设”。基础设施是经济社会发展的重要支撑。加快新型基础设施建设，更是促进当前经济增长、打牢长远发展基础的重要举措。“十四五”规划提出，统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。强化新基建，推进数字产业化和产业数字化将成为时代大潮。不少专家表示，PPP在我国经历了多年的实践探索，已步入高质量发展的新阶段，其固有的服务基建的特性，将使其在新基建的建设中大有可为。新基建和PPP具有天然契合的基因目前，我国基础设施存量资产高达400多万亿元。上海交通大学设计研究总院副院长兼城市开发综合设计研究院院长赵国华认为，新基建本质上是供给侧结构性改革，重点是补齐科技创新领域基础设施的短板。与传统基础设施最大的不同在于，新基础设施更加依赖于数字化技术，这并不是地方政府和政府平台公司的核心能力，因此，只有少数

引言当前，我国PPP项目中的物有所值评价正面临着挑战和质疑。在财政部于2017年底出台的财办金〔2017〕92号文中，已明确将未通过物有所值论证及未按规定进行物有所值论证的PPP项目列入负面清单，今后此类项目将无法完成入库或被清退出库；2019年出台的财金〔2019〕10号文件中也再次强调了这一要求。随着国内PPP模式发展运作成熟度的提高及相关数据库的完善，国家也将进一步调整完善现行的物有所值评价相关规范。参照英国、加拿大等国的PPP项目实践和相关案例，前期物有所值评价不合理可能导致PPP项目陷入困境，甚至提前终止。那么，如何防范物有所值评价不合理对PPP项目实施的影响？本文试从物有所值评价不合理的风险以及风险防范建议等几个方面浅析其中要点，抛砖引玉，以期给拟参与或正在参与PPP项目投资的各方一些启示。第一部分：物有所值评价不合理的风险（一）国外因PPP项目物有所值评价不合理导致项目陷入困境的案例1、因物有所值评价不合理导致PPP项目需要调整和变更以英国诺里奇和诺福克大学医院项目[1]（以下简称“福克大学医院项目”）为例，该项目的物有所值评价结论足足夸大了4倍之多。由于前期物有所值评价

实践中的PPP项目变更已是较为普遍的现象，变更的原由各异，但基本都涉及项目建设范围、建设内容、项目总投资、回报机制、财政支出责任等的较大变化。对PPP项目的调整和变更涉及到项目的政府决策审批手续或程序是否依法完善，变更是否会对已经完成的采购带来实质性影响，变更导致的总投资增加以及财承的变化是否依法合规并能承受，已签订的PPP项目合同如何变更等诸多问题。目前，对于PPP项目变更的规范性文件仅有财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）明确“（二）强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理，确保项目执行不走样。……对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，……对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。”《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）“（六）实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。

自2014年财政部、发改委牵头着力推行PPP模式以来，期间随着PPP政策的不断调整，PPP项目在实施过程中不可避免的经历了不少波折。随着本轮PPP推广以来万亿级投资规模的PPP项目陆续签约，在宏观经济政策和经济环境不断调整的背景下，因PPP项目投资人资金链断裂等引发的PPP项目退出、融资需求不断涌现。相应的，PPP项目的并购频率显著提高。结合实践工作经验，笔者对PPP项目并购存在的一些法律问题在此做简要分析。在本文中，PPP项目并购主要指通过股权收购方式获得社会资本方投资的PPP项目，不包括社会资本方购买政府存量PPP项目的情形。PPP项目并购特点不同于其他并购类项目，PPP项目并购在以下方面存在特殊性：（1）标的资产PPP项目主要是各类基础设施、公用事业投资项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，关系民生，涉及公众利益。不同项目具有不同的行业属性，但通常投资大、周期长、利润低、收益稳定。本轮PPP推广过程中，也存在不少各类项目捆绑以及具有片区整体开发特点的综合开发项目。（2）经营权来源PPP项目的经营权利或收益来

对PPP项目进行初步风险识别，建立了风险分配框架并对风险进行分配后，各参与方应该按照风险分配的结果对风险进行管理和应对。一般来说，PPP项目的风险应对方法主要包括风险回避、风险自留、风险控制和风险转移。一、风险回避在进行风险识别并构建风险分配框架后，如果发现风险发生的可能性很高并可能造成较大的损失时，可采取风险回避的方法。风险回避是彻底的风险应对策略，采取风险回避的主要目的是彻底消除风险源，但这是一种被动、消极的风险应对策略，只有无法将风险转移、减轻或消除时才能采用本策略。风险回避主要有两个途径，一是直接放弃或终止项目来回避风险事件的发生，例如某个PPP项目进行的敏感性分析中，该项目对经营成本非常敏感，意味着项目在运营阶段可能出现较大的风险。因此不投资该项目成为了项目参与者可选择的一个风险规避措施。但放弃项目的同时也就意味着放弃了未来PPP项目可能带来的收益，因此这是一种消极处理风险的方式。二是改变原项目的计划、组织方式、技术运用等方法来回避风险事件的发生。二、风险自留风险自留指的是在风险管理主体内部，采取内部控制的方法来处理风险或者对该风险不采取任何措施的方法。风险自留不改变风险发生

摘要：项目变更是PPP项目建设投资过程中比较常见的事，通常包括项目规模内容、建设投资、合作期限、回报边界、交易结构、财承、绩效考核等多种变化情形。本文主要针对PPP项目建设投资变更的常见情形，分析探讨其引起的采购效力变化，并就PPP项目变更的规范实施提出建议。关键词：PPP 建设投资 项目变更 采购 规范一、PPP项目建设投资变更概述根据我们对PPP项目相关政策文件的梳理，PPP项目变更目前还未有正式的定义。《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号）规定“项目投资总额、建设内容、财政承受能力”等重大变化，需要履行项目变更手续。PPP项目变更原因主要包括城市规划调整、前期工作不充分、政策变动、市场重大变化、技术更新、不可抗力等。PPP项目变更情形主要表现为规模内容、建设标准、建设投资、合作期限、回报边界、交易结构、财承、绩效考核等多种变化情形；其中，项目建设投资变更是PPP项目在实际实施中常见的情形。PPP项目建设投资的变更通常是由于建设标准提高、设计优化、施工工艺、施工条件改变等引起工程建设投资额的变动。如，某城镇综合开发PPP项目在

4月中旬，上海宏信建设投资有限公司(下称，宏信建投)总经理张磐对经济观察报表示，宏信建投一直重点耕耘国计民生相关领域。对于建设行业，宏信建投则从施工企业融资走到基建项目的投资，在2012年就进入基础设施股权投资领域，依托早期积累的经验，在PPP项目启动初期就开始积极进入。上海宏信建设投资有限公司成立于2016年，同年首个PPP项目落地。　　据张磐介绍，截至2020年底，累计投资政府类基础设施PPP项目共计25个，合计规模超过300亿元，且保持100%签约落地、100%融资落地的行业领先地位。　　张磐进一步解释，对于项目评判其内部有“三好”标准，即“好政府、好合作伙伴、好项目”。好政府是指经济发展较好，财政实力强，负债低，讲诚信的地方政府；好合作伙伴，主要是施工、运营管理能力强，有责任担当的企业；好的项目主要要求是合规性好，重点支持国家政策指向，如民生领域等。　　宏信建投所图非小，他们希望可以成为中国的麦格理集团(下称，“麦格理”)，其是总部设在澳大利亚的一家以投行服务、金融市场服务和零售金融服务为主的银行，收购了大量的基础设施资产。　　“我们不断打磨PPP项目全生命周期的管理能力，

这是2月20日武汉大学PPP研究中心主任刘穷志接受经济观察网记者采访时表示。刘穷志所指的两个主要困境是立法和部门合作方面。他告诉记者，《PPP条例》、《PPP操作指南（新版）》至今没有出台。其中《PPP条例》是纲领性文件，能够稳定PPP各方预期；《PPP操作指南（旧版）》已经逾期几年，而PPP项目仍在继续，行业发展失去继续实施的依据。两个重要文件酝酿多年，到目前仍然没有出台。事实上，肇始于2014年的PPP热潮已有七八年了，经验数据积累丰富，文件出台条件完全成熟。甚至可以两个文件可以用“暂行”方式弥补被有关方面认为是“不成熟”的缺陷。第二个困境是部门合作障碍。刘穷志表示，现在PPP多头管理，部门之间合作不够默契。相关主管部门在合作衔接之处存在矛盾和冲突。最核心的问题是，基于经济增长和社会进步目标，需要大规模的投资刺激，但受制于资金紧张或者效率要求，对大规模投资刺激予以限制，如何找到最优规模是PPP重大课题。平行主管部门加强合作和协调，如果确实难以协调，建议国务院成立一个主管部门，协调现行主管部门。1月下旬，财政部网站公布了部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话，讲话中提出要推动PPP规范有

【问】罗建钢(中国财政科学研究院)：PPP如何助力“十四五”规划?有哪些具体的相关建议?【答】宋义武(江苏省财政厅)：首先，“十四五”规划是在我国进入实现第二个百年目标的关键时期编制的，它将对新的五年及今后一个时期我国经济社会发展提出具体的思路、目标、任务、要求和措施。经济和社会发展规划，离不开基础设施和公共服务建设发展的内容。按照中央的要求，“十四五”期间基础设施和公共服务补短板、强弱项仍然是我国所面临的一项重大任务，而PPP模式正是用创新的方式、机制在基础设施和公共服务领域广泛开展政府与社会资本合作，加快我国基础设施和公共服务领域项目建设步伐以及质量和效率的提升。作为PPP人，要有前瞻意识、全局意识，主动作为，把PPP工作融入“十四五”规划编制工作之中。其次，提升PPP在“十四五”规划中的地位和作用。建议财政部门单独组织编制“十四五”PPP发展规划，全面总结前五年PPP工作取得的重大成就，对新的五年PPP工作发展目标、任务、要求、举措进行规划和部署，将PPP规划作为政府和财政部门“十四五”规划的重要组成内容。最后，全力抓好“十四五”期间PPP模式推进工作，确保实现PPP项目入库数、