引言

当前，我国PPP项目中的物有所值评价正面临着挑战和质疑。在财政部于2017年底出台的财办金〔2017〕92号文中，已明确将未通过物有所值论证及未按规定进行物有所值论证的PPP项目列入负面清单，今后此类项目将无法完成入库或被清退出库；2019年出台的财金〔2019〕10号文件中也再次强调了这一要求。随着国内PPP模式发展运作成熟度的提高及相关数据库的完善，国家也将进一步调整完善现行的物有所值评价相关规范。参照英国、加拿大等国的PPP项目实践和相关案例，前期物有所值评价不合理可能导致PPP项目陷入困境，甚至提前终止。那么，如何防范物有所值评价不合理对PPP项目实施的影响？本文试从物有所值评价不合理的风险以及风险防范建议等几个方面浅析其中要点，抛砖引玉，以期给拟参与或正在参与PPP项目投资的各方一些启示。

第一部分：物有所值评价不合理的风险

（一）国外因PPP项目物有所值评价不合理导致项目陷入困境的案例

1、因物有所值评价不合理导致PPP项目需要调整和变更

以英国诺里奇和诺福克大学医院项目[1]（以下简称“福克大学医院项目”）为例，该项目的物有所值评价结论足足夸大了4倍之多。由于前期物有所值评价的不合理最终导致福克大学医院项目在实施过程中被认定为存在瑕疵，需进行变更和调整。

2、因物有所值评价不合理导致PPP合同解除、项目提前终止

以加拿大枫树岭区签署的为期50年的市中心重建PPP项目（以下简称枫树岭区重建项目）为例，枫树岭区重建项目被加拿大不列颠哥伦比亚省最高法院裁定[2]，“此PPP交易是非法的”。随后法庭审计中发现枫树岭区重建项目中拟议的交易是有缺陷的，并且是故意设计使得该项目利用PPP模式比传统的政府公开采购模式更优。随后，该PPP社区均赞成解除PPP合同、枫树岭区重建项目也提前终止。

（二）国内PPP项目物有所值评价不合理可能带来的影响分析

政府方前期进行的物有所值评价被认定为不合理时，社会资本方能否以此为由提出PPP项目合同终止或者变更呢？笔者认为上述问题可从以下几方面来进行分析：

1、政府方进行的物有所值评价是属于政府内部行为还是具体行政行为；

笔者认为政府方的前期物有所值评价属于政府在PPP准备阶段的内部行为，而非具体行政行为，不具有行政法意义上的可诉性。首先，从物有所值评价的目的来看，是为了评估项目采用PPP模式实施相比于其它模式对政府方是否更有利，从而为政府方决策要不要使用PPP模式提供依据，物有所值评价本身仍属政府内部行为，并不会直接发生改变社会资本权利义务的外部效果。其次，在政府方组织进行物有所值评价时，项目仍处于前期阶段，此时尚未通过采购程序确定中选社会资本，并不存在其权利义务会受到物有所值评价行为影响的“特定”对象。

2、物有所值评价不合理对政府方采购活动或者签订PPP项目合同效力的影响；

（1）按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件规定，对于已进入采购阶段的PPP项目，如因物有所值评价不合规被清退出库，必然会影响到采购程序的按计划推进，此外，如果经论证后确定无法继续采用PPP模式实施的，还将导致采购程序的终止。

（2）根据《民法典》第一百五十三条规定，“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同才会无效，而目前物有所值评价只是财政部规范性文件中的要求，因此即便物有所值评价不合理，通常也不宜认定PPP项目合同无效。但如有明确证据证明因物有所值评价不合理导致社会公共利益受损进而被认定为属于《民法典》规定的“违背公序良俗”情形的，也不能排除PPP项目合同被认定无效的可能性。此外，在《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（以下简称“PPP条例”）出台后，该问题还应结合PPP条例的相关规定进行判断。

3、物有所值评价不合理是否可作为政府或社会资本提出合同变更或者终止的依据。

（1）如PPP合同或者招标文件中明确约定将政府方前期进行的物有所值评价不合理作为社会资本方有权变更或解除合同的情形，或已将确保物有所值评价合理性列入甲方义务、承诺或保证条款的，则一旦出现上述情况，社会资本方可以此为由提出合同变更或者提前解除合同，并可向政府方按照合同约定主张相应的损失或违约责任。

（2）如PPP合同或者招标文件未明确约定出现物有所值评价不合理可以变更或者提前终止合同的，则缔约各方只能通过协商或启动再谈判方式进行协商解决，协商不成的，则进入争议解决程序或寻求其他外部救济途径。

第二部分：风险防范建议

笔者建议PPP项目各方可采取下列措施来有效防范物有所值评价不合理对PPP项目实施的影响：

（一）物有所值评价方法的优化

财办金118号文规定的物有所值定量评价方法仅在PPP模式和政府传统投资模式效益相等的前提下适用，但在项目前期若无法得知项目在运营PPP模式后与政府传统模式的效益是否完全一样时，则建议在项目进入稳定运营期后及在进行项目中期评价时，再根据项目的实际成本效益对项目进行补充评价，更为合理。

（二）理性立项、源头上避免没有或过分超出公众需求的政绩工程上马

参照英国关于项目投资的“五维评估方法”和“中国PPP教父”王守清教授“PPP五步曲[3]”的观点，建议政府在决定是否以PPP模式实施一个项目时，为避免出现物有所值评价不合理的风险，应严格按照“五部曲”来实施PPP项目。同时，建议社会资本方可利用自身优势，在投标前对项目开展市场调研论证后，再决定是否参与项目投资，必要时社会资本方还可自行聘请第三方专业机构就PPP项目可研、实施方案、两评报告等前期文件中涉及的数据、分析模型等进行重新论证。

（三）合理设置交易结构，通过有限追索项目融资以促使项目各方作出更谨慎的决策

为了降低物有所值评价不合理造成的项目投资风险，乃至拖累投资方本体效益，应尽量采用有限追索项目融资的方式安排项目融资。

（四）通过分期实施、调整必要投资额等方式实行动态管控以控制项目实施风险

对于片区综合开发、长线路交通项目（需具备分段开通运营条件）等投资规模巨大且具备分期实施条件的项目而言，在项目实施过程中采取“在一定投资规模范围内分期实施结合必要的项目变动”的方式。此外，建议在PPP项目合同中，对项目相关风险分配方式进行明确约定。

（五）设置再谈判机制，为完善物有所值评价预留出必要的空间

建议在PPP合同中明确约定，一旦出现政府方物有所值评价不合理的情形，双方可进行再谈判，并明确再谈判的启动条件、再谈判应遵循的原则及程序、谈判期限安排等，为后期作出完善物有所值评价的交易安排预留出必要的空间。

结语：

物有所值评价在于解决项目是否可采用PPP模式的问题，参照英国、加拿大等国的PPP项目实践和相关案例，一旦发现项目没有达到物有所值时，即应当调整或提前终止项目。因此，为了防范物有所值评价不合理的风险，笔者建议PPP项目各方可采取优化评价方法、理性立项及参与项目投资，并通过在PPP合同中合理设置交易结构、加强项目的动态管控以及设置再谈判机制等措施，从而有效降低物有所值评价不合理而造成PPP项目陷入困境所造成的投资风险及损失。

 （来源：《PPP项目困境破解与再谈判》）